农村水电史实与改革发展（之三）

李 其 道

　　（二）股份制与“以电养电”政策

　　7. 邓小平同志南巡讲话前的农村水电股份制和“以电养电”政策的形成

　　早在新中国成立初期，我国就实行农民办电、水利办电、地方办电。自那时以来，发展农村水电，就在国家技术指导和“民办公助”等政策的支持下，采用户办、村办，乡办以及县办、联办等多种形式。联办各方按投资、投工、投料比例分享权益。这种举办经营形式，实际就是股份合作制、股份制，只是运作不规范，存在产权归属不清晰、治理结构不健全、分配不落实等问题。

　　上个世记60年代中期四川实行“三三制”（国家投资1/3、地方投资1/3、社队群众投工投料1/3）办电，明确提出实行股份制，其中国家、地方投资部分，不要求还本付息，只享有产权，按股份分红，国家、地方分得的红利即为“以电养电”资金，用于继续发展农村水电，这就是全国“以电养电”政策的来源，也是提法比较明确的股份制办电的开始。70年代末期，四川遂宁采用“县、社联办，制定章程，建立董事会，实行股份制”的方式发展小水电骨干电源，成为在一个地方快速发展小水电的典型，四川省政府曾以（1979）159号文件转发各地市州，要求各地参照办理。在1980年全国小水电成都现场会上，介绍、推广了他们的经验。

　　走过的历史表明，采用乡、村联办，县、乡联办，地、县联办的形式办电，建立“以电养电”资金良性循环滚动发展机制，推动企业加强管理，搞好经营，增加收益，合理分配，保护和调动地方、群众办电积极性，促进农村水电事业快速、健康发展，有着重要作用。但是到1992年邓小平同志南巡讲话前，由于“姓社姓资”问题的障碍，明确提出实行股份制办电、按股份制运作的还很少，不少实质是按股份合作制或股份制运作的企业却不便挑明自己企业的性质。

　　8.邓小平同志南巡讲话后水利系统水电股份制发展

　　邓小平同志南巡讲话后，全国水利系统水电2.2万多个企事业独立核算单位，开始进行份制改造。两年多时间有890个企业（单位）经过省级体改部门批准比较规范地改造为股份制企业，不少企业（单位）改造为股份合作制。

　　但从总体看，比较规范地改制的企业个数不多，仅占全系统总数的4.5%，主要集中在川、渝、滇、鄂、湘、桂、浙、闽、粤。四川等省（区、市）改制的多为发供一体的水电企业，浙江等省改制的多为发电企业，基本都是单个改制，规模不大。表明改制不普遍，发展不平衡，资产战略重组尚未列为主题。自水利部提出《水利系统水电改革与发展思路》后，情况转变，各地贯彻党的十五大精神和《水利系统水电改革发展思路》，推行股份制、集团化改革掀起了热潮。

　　9.“以电养电”政策的推广

　　四川的“以电养电”政策由省财政厅、水电厅两厅党组报财政部党组研究批准，广东等省也实行了“以电养电”政策。70年代中后期，四川省政府连续下发了[1976]31号、 [1977]7l号、 [1979]156号等文件，恢复并扩大执行“以电养电”政策，以进一步推动以小水电为主体的地方电力快速发展。1980年，水利部、中国人民银行、中国农业银行联合在成都召开了全国小水电现场会议，总结推广四川以小水电为主体的水利系统地方电力体制和以“以电养电”政策为主要内容的有关方针政策，促进搞好建设和管理，推动小水电加快发展的经验。1983年国务院190号文件要求全国各地普遍实行“以电养电”政策，1991年国务院17号文件进一步加以重申。

　　1984年初，胡耀邦同志对时任中顾委常委的王首道同志所写的《关于湘西山区发展小水电的调查》，深情地作了批示：“能不能设想，再用十到十五年时间，以放宽办小水电的政策，即以电养电的办法，使多数有小水电的地区实现‘两江河水颂伟业，三山灯火照宏图’这个我们祖祖辈辈没有实现过的景象呢！我看只要政策对头，精心指导是有可能的。”紧接着王首道同志按照胡耀邦同志的批示精神进一步考察了湖南省的小水电，于1984年5月又送交了《湖南小水电建设中的几个问题的调查》，胡耀邦同志进一步批示：“转钱正英同志。这是一件大事，请你们继续抓好抓到底。”

　　10.“以电养电”政策的作用和意义

　　胡耀邦同志批转的《湖南小水电建设中的几个问题的调查》突出强调：“实行‘以电养电’的政策，是加速小水电建设的重要措施。所谓‘以电养电’就是小水电站网的利润和大电网趸售给县所得的利润，不要纳入省、地、市、县的财政预算，其收入除生产费用和按计划归还银行贷款等之外，应全部用于发展小水电站和地方小电网。对经济困难的地方，还应酌情给予减税和免税的照顾。实行这个政策，才能让地方积聚财力，采取‘母鸡下蛋’、‘滚雪球’的办法使小水电越办越多，越办规模越大。衡东县的小水电事业就是这样发展起来的，他们办小水电的总投资中靠‘以电养电’积累的资金将近40%。该县的洋塘水电站全部投资1100多万元，除国家投资320万元外，其余700多万元就是靠小水电收入逐年解决的。为了贯彻好‘以电养电’的政策，应坚持实行‘自建、自管、自用’的方针，充分调动各级办电的积极性。凡是地方和社队办的小水电站网其所有权归地方和社队，由地方和社队自己经营管理，切不可采取无偿平调，‘竭泽而渔’、‘杀鸡取卵’的政策。”

　　四川自1976年扩大执行“以电养电”政策以来，到税制改革前的1993年底，国有地方电力企业共实现利润23．3亿元，提取基本折旧9．5亿元，合计32.8亿元，扣除还贷等，70%以上部分用于地方电源电网建设改造，相当于同期地方电力总投入的1/4以上，对于增强企业活力、实力和后劲，推动科技进步，提高生产技术和经营管理水平，形成行业资金良性循环机制，促进地方电力发展，起到了十分重要的作用。1976年以来，地方电力的发电装机和发电量平均每年分别以11.62%和15.2%的速度递增，到1993年底发电装机达到303.74万千瓦，年发电量达到132.56亿千瓦时，分别是1976年的6.48倍和10.79倍，极大地促进了四川农村、地方经济与社会的发展。

　　税制改革后农村水电企业由原来只上交工商税（发供一体电力企业和发电企业）或营业税（供电企业）改为上交增值税和所得税，影响企业利润基数和“以电养电”政策的执行。在中央的关怀重视下，经过上下努力，税制改革后，各地基本上仍继续实行“以电养电”政策。以四川为例，在继续实行“以电养电”政策上取得了显著成效：①同全国一样，小水电按简易办法上交增值税，执行6%低增值税率；②地方电价调整改革普遍有所进展；③四川省国有资产管理局和水电厅联合以川国资三[1994]12号文件明确水电部门行使水利系统地方电力国有资产直接监督和管理职能；④四川省政府以川府发[1994]130号文件批转省水电厅、财政厅继续实行“以电养电”政策的请示，规定将企业所得税的一半和国有产权取得的收益等作为“以电养电”资金的基数，继续执行“以电养电”政策；⑤四川省财政厅、国资局和水电厅相继联合以川财工[1994]84号、川水电发[1995]100号文件对“以电养电”资金（一半所得税和税后利润等）的分配办法、比例、解缴、使用和可以成立经济实体进行运作等，作出了具体规定；⑥四川1998年初成立的省级四川水利电力产业集团股份有限公司，其省级国有资产产权就是由上交给省级的“以电养电”资金界定形成的。四川省水电厅、财政厅、国资局川水地电[1998]227号文件指出：“四川水利电力产业集团股份有限公司是在产权分级次明晰下，将“以电养电”政策进行规范后成立的。”因此规定除其他企业继续按比例解交“以电养电”资金外，“该公司及其成员单位从1998年起，只按公司章程及有关协议处理各自利益关系，均不再按川水电发[1995]100号文件进行税后利益分配解交。这些企业所得税返还，仍按川府发[1994]130号文件执行。”⑦四川始终坚持在实行“自建、自管、自用”方针的基础上执行“以电养电”政策，同时通过规范“以电养电”政策成立了四川水电产业集团公司并在全国率先实行了农网改造资金的“一省两贷”，从而经受住了“上划、代管”“不断扩大垄断”的前所未有的冲击，迄今仍保有盆周山区、丘陵地区“自供自管县”100余个，巩固调整完善了大小电网并举共存、和谐协调发展的电力工业合理格局，对于保障和支撑贫困山区、老少边穷地区全面建设小康社会，构建社会主义和谐社会，有着重要作用和意义。

　　邓小平同志充分肯定自建自管自用小水电的方针政策，并高度评价“这就是搞活，就是解放思想。”笔者理解，其精神实质就是坚持自力更生、艰苦奋斗；就是坚持“谁建、谁有、谁管、谁受益”， 防止、反对上划、平调，维护投资者合法权益，调动国有资本、集体资本、非公有资本发展农村水电的积极性；就是坚持农村水电电源与电网同步建设，既有电源又有电网，并与大电网联网，余电上大电网，不足从大电网购入；就是坚持电力建设与负荷建设协调发展，供需直接见面，开拓农村电力市场，以服务“三农”为宗旨，为贫困山区和老少边穷地区经济社会全面、协调、可持续发展不断作出新贡献。“三自”中的“自建”，还包含农村水电国有产权获得的利润不纳入地方财政收入，实行“以电养电”。而实行“以电养电”政策，就是实行股份制办电，按股分红，国家、地方国有股份分得的红利作为“以电养电”资金，继续用于农村水电及电气化建设，建立投入产出良性循环、滚动发展的机制。三四十年前四川、湖南、广东农村水电建设开始实行“以电养电”政策，20多年前我国农村水电及电气化建设普遍实行“三自”方针和“以电养电”政策。充分表明农村水电建设早就突破了计划经济传统模式，率先跨入了市场经济的范畴，为其他产业行业发展提供了范例、借鉴。大力发展农村水电，非常适应解放和发展农村社会生产力与电力生产力的要求，适合资金来源多渠道、投资主体多元化、公有制实现形式多样性的举办经营特点，符合我国电力体制改革的方向，符合国际社会发展清洁可再生能源和联合电网分散分布式供电的能源发展战略方向。

　　农村水电是贫困地区农民的伟大创举，受到党中央、国务院历代领导集体的关怀与重视，是改革的先行、开放的先锋，具有与时俱进的强大生命力！

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